湖南保靖县公安罚没分成——无法忘却的“甜头”

洪升华xiangchu

湖南保靖县公安罚没分成——无法忘却的“甜头”
——从一宗7400万元案件，看我国“远洋捕捞”为什么难以根治

　　2019年，湖南省财政厅在答复省人大代表的一份公开文件中，披露了一宗网络赌博案件的罚没收入分配情况。

　　2018年底，保靖县公安局与法院联合办理“11·2”网络赌博案，共扣缴约7400万元。其中，3000万元被列为湘西州州本级公安罚没收入；3902万元属于保靖县法院与县公安联合办案收入；另有500万元为县法院待结算收入。

　　真正耐人寻味的，是3902万元怎么分。

　　湖南省财政厅的文件直接写明：县法院与县公安联合办案，按4∶6比例分成。也就是说，法院一侧为1560.8万元，公安一侧为2341.2万元。由于湖南从2018年起实行省以下法院、检察院财物省级统管，法院非税收入属于省级收入，因此1560.8万元进入省级收入体系；公安一侧的2341.2万元，则明确成为保靖县政府非税收入。

　　再加上3000万元州本级公安罚没收入，一宗案件，就同时牵动了县、州、省三个财政层级。

　　这才是这宗案件真正值得研究的地方。

　　它当然不是说公安人员和法官把7400万元装进了自己的口袋。罚没款依法属于政府非税收入，应当缴入国库。但问题在于：

　　钱虽然没有进入办案人员的私人账户，却实实在在进入了办案机关所在的财政体系。

　　根据公开的2018年统计资料，保靖县当年一般公共预算收入约2.99亿元。仅公安一侧最终归属保靖县财政的2341.2万元，就相当于该县全年一般公共预算收入的约7.8%。换句话说，一个案件，就给一个财政规模并不大的县带来了接近全年公共预算收入八个百分点的收入。

　　这就提出了一个比“有没有违法分钱”更加重要的问题：

　　如果办案能够增加地方财政收入，那么地方政府究竟有没有足够的动力去约束这种办案冲动？

　　事实上，中国四十年前已经认识到了这个危险。

　　1982年的罚没财物制度曾允许执法机关从罚没收入中提留20%至30%，补充办案经费。仅四年以后，财政部就在1986年的紧急通知中承认，这项制度“流弊不少”，使一些执法机关为了追求提成，出现“以罚代刑”等问题。随后明确规定：罚没收入一律上缴国库，不提成、不退库，办案费用另由财政预算解决。 四十年前的教训其实只有一句话：

　　一旦办案和收益发生联系，执法就可能从寻找违法行为，变成寻找有钱的对象。

　　此后，“收支两条线”不断完善。2020年的《罚没财物管理办法》再次明确：罚没收入只能作为预测性指标，不得作为收入任务下达；执法机关办案经费由本级政府预算统筹保障，经费安排不得与本单位任何年度上缴的罚没收入挂钩。

　　问题是，法律切断的是“罚100万元，返给公安多少钱”的直接通道，却未必完全切断另一条更加隐蔽的利益链：

　　公安办案——查封冻结——追缴罚没——缴入地方国库——增加地方财力——地方财政再保障公安、司法和政府支出。

　　形式上钱没有返回原来的账户，经济利益却可能仍然留在同一个地方财政系统之内。

　　而保靖这宗案件更值得注意的是，它甚至不是一个部门受益。

　　县级财政获得2341.2万元，州本级公安形成3000万元罚没收入，法院一侧1560.8万元进入省级收入体系。也就是说，一宗大额案件可能同时给多个层级带来财政收益。

　　这就可能产生一种非常危险的结构性激励：

　　公安负责“找案子”，法院完成司法处置，财政负责收钱，而不同层级财政都可能从案件结果中获得收入。

　　如果这种利益联系不能彻底切断，那么真正需要担心的，就不只是某个公安机关“尝到了罚没的甜头”，而是这种甜头可能逐渐变成地方治理体系中的一种共同利益。

　　这或许正是理解今天所谓“远洋捕捞”的一个重要入口。

　　“远洋捕捞”表面看，是异地立案、异地抓人、查封账户、冻结企业资产；继续往深处看，却离不开三个字：钱归谁？

　　为什么有些地方愿意跨越几百甚至上千公里去办理外地企业案件？为什么查封、扣押、冻结往往成为争议最大的环节？为什么2025年《民营经济促进法》不得不专门规定，禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法？

　　因为立法者已经把“经济利益”明确视为需要防范的执法动机。最高检公布的数据更值得警醒：2025年，全国检察机关办理违规异地执法和趋利性执法司法专项监督案件1.99万件，监督解除、返还违法查封、扣押、冻结财物达26.3亿元。

　　这显然不能简单解释为几个基层民警偶然执法不规范。

　　湖南审计厅此前还发现，省以下检察院应随案移送法院的涉案罚没收入10.44亿元，实际仅移送1.29亿元，应移未移9.14亿元。这又说明，即使在公安、检察、法院、财政、审计层层存在的情况下，涉案财物管理仍然可能出现巨大的监督断点。

　　所以，“远洋捕捞”真正需要治理的，并不只是远距离抓人。

　　它背后更深的问题，是执法权与财政利益能不能真正分开。

　　只要办一个大案，能够给县里增加几千万元收入；只要查封一个外地企业，可能给本地财政增加一笔可观财力；那么公安机关的办案冲动，就可能获得财政利益的支持，而财政利益又可能使地方政府缺乏主动制约的动力。

　　这并不意味着每一个办案机关都在逐利，更不能推定每一个地方政府都支持违法执法。

　　但制度设计不能建立在“所有人都会自觉抵御利益诱惑”的假设之上。

　　真正的“收支两条线”，不应该只是把钱从公安账户转到财政账户。　它应该意味着：

　　无论公安机关在外地罚没一万元还是十亿元，办案机关、办案所在地以及相关财政层级，都不能因为这宗案件而增加自身可支配利益。

　　特别是跨省、跨市的大额涉企案件，罚没收入更应该实行更高层级统一归集，与办案所在地财政彻底脱钩。

　　因为四十年前财政部已经用一句话说出了今天问题的根源：

　　“为追求提成，搞‘以罚代刑’。” 四十年过去，分钱的方法变了，法律也更完善了。

　　但如果办案能够赚钱这个底层逻辑没有彻底消失，那么“以罚代刑”就可能换一个名字回来。

　　今天，人们叫它——

　　“趋利执法”，或者“远洋捕捞”。

　　法治最终要做到的，不只是罚没款不能进入执法者个人的口袋。更重要的是：

　　不能让任何一座城市、任何一级财政、任何一个执法机关，因为抓了谁、冻了谁的钱，而尝到办案的“甜头”。

　　当办案彻底失去逐利价值，“远洋捕捞”才会真正失去动力。